Может ли режим «Лесопаркового зелёного пояса» спасти леса Новой Москвы?
ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ ЛЕСОУСТРОЙСТВА И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ
Материалы всероссийской научно-практической конференции, посвященной 80-летию со дня рождения профессора О. А. Харина. Мытищинский филиал МГТУ им. Н.Э. Баумана. 2017
Издательство: Общество с ограниченной ответственностью "Научно-инновационный центр" (Красноярск)
Источник: Elibrary https://elibrary.ru/item.asp?id=32572123
Правовой режим «Лесопаркового зелёного пояса» и его последствия для лесопользования на примере лесных территорий Новой Москвы
Ухов М.В. Мытищинский филиал ФГБОУ ВО «МГТУ им. Н.Э. Баумана»
Статус «лесопарковый зеленый пояс», введенный Федеральным Законом «Об охране окружающей среды», несет существенные угрозы лесным насаждениям вокруг крупных го-родов. Опыт внедрения аналогичного статуса «особо охраняемых зеленых территорий» (ООЗТ) для лесов Новой Москвы, рассмотренный в настоящей статье, показывает, что подобный статус дает возможность в короткие сроки включать лесные территории в хозяйственный оборот, планируя и осуществляя на них строительство линейных объектов (дорог, трубопроводов и т.п.) и возведение объектов капитального строительства. Для лесов, попавших под такой статус, необходимо планировать набор мероприятий, повышающих их устойчивость и защищающих их от полного или частичного уничтожения.
В связи со вступившими в силу с 01.03.2017 г. изменениями в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (далее ФЗ ОС), которые ввели понятие «лесопарковые зеленые пояса» (далее ЛЗП) и особый режим лесопользования в них (Глава IX.1. ФЗ ОС), представляется важным проанализировать применение на практике аналогичных норм регулирования.
Прообразом этого защитного статуса лесных насаждений, на примере которого можно проследить развитие и реальные последствия от подобного режима лесопользования, можно считать статус особо охраняемых зеленых территорий (далее ООЗТ), специально введенный для лесных насаждений, вошедших в состав Большой Москвы в 2012 г.
Расширение территории Москвы в 2012 г. не только стало самым масштабным за всю историю административно-территориального деления города (территория Москвы увеличилась более чем в 2,4 раза), но и сформировало сложную юридическую и организационную ситуацию в отношении более чем 70 тыс. га лесных насаждений, расположенных на этой территории.
Их правовой режим изменился очень сильно. В качестве первой итерации, в августе 2012 г. специально для лесов Новой Москвы постановлением Правительства Москвы была введена новая правовая категория «особо охраняемые зеленые территории». На этом этапе режим использования лесных территорий был действительно защитным – на территории ООЗТ в качестве хозяйственной деятельности, не связанной непосредственно с ведением лесного хозяйства, разрешалась исключительно реконструкция и эксплуатация линий связи, линий электропередач, подземных трубопроводов (Постановление Правительства Москвы № 424-ПП от 22.08.2012 г.)
Такой режим защиты вполне соотносился с многочисленными заявлениями федеральных и региональных властей о защите присоединенных лесных территорий. Например:
В.В. Путин (август 2012 г.): «ни в коем случае нельзя допустить того, чтобы по-страдали экосистема или рекреационный потенциал этих территорий». Совещание по вопросу о расширении города Москвы 14 августа 2012 года.
С.С. Собянин: «власти столицы будут заниматься сохранением лесов, расположенных на территории области, которые впоследствии будут переданы Москве», «леса на новых территориях будут охраняться, они будут восстанавливаться и оберегаться». (26.07.2011 г. ИА Интерфакс).
В.Ф. Жидкин (руководитель Департамента развития новых территорий): «Весь лесной массив будет сохранен и приведен в порядок» (Новостной портал Комплекса градостроительной политики и строительства г. Москвы, «Леса «новой Москвы» будут расчищены и приведены в порядок» –19.11.2014.
Но уже следующей нормотворческой итерацией в октябре 2014 г. Правительство Москвы принимает малозаметное (практически не обсуждаемое в СМИ) постановление, в котором не фигурируют слова «лес», «лесные территории» и даже «ООЗТ» и прочие, хоть как-то связанные с лесной тематикой, слова, но которое содержит слова «добавить», «изменить», «изложить в следующей редакции», а также слова «строительство, трубопроводов, автомобильных дорог, железнодорожных линий и других линейных объектов, а также зданий, строений, сооружений, являющихся неотъемлемой технологической частью указанных объектов». В результате, начиная с октября 2014 года, статус ООЗТ предполагает существенное расширение разрешенной хозяйственной деятельности на лесных территориях – теперь здесь возможна вся вышеперечисленная деятельность по строительству так называемых линейных объектов (дороги, трубопроводы и проч.) [6].
Истинное значение этой итерации становится понятно уже в феврале 2015 г., когда на публичные слушания выносится проект схем территориального планирования Новой Москвы, по которому намечено строительство сотен километров 6- и 8-полосных дорог, существенной своей частью пролегающих по территории«особо охраняемых» зеленых территорий (данные получены на основе анализа территориальной схемы планирования Троицкого административного округа).
А в 2016-2017 гг. на основе принятых схем территориального планирования (утверждены Постановлением Правительства Москвы No732-ПП 10.11.2015 [7]) органы местного самоуправления территорий Новой Москвы стали разрабатывать и утверждать Правила землепользования и застройки, которые конкретизируют и уточняют планы, в том числе капитального строительства на лесных территориях.
О масштабе планируемой хозяйственной деятельности, в том числе капитального строительства на лесных территориях, можно судить на примере уже разработанных и утвержденных планов в отношении так называемого Троицкого леса (лесные территории, прилегающих к г. Троицк, бывшие кварталы 23, 24, 53, 54 и 57 Малинского лесничества Краснопахорского лесхоза, далее – Троицкий лес).
Так, согласно схемам территориального планирования, непосредственно в Троицком лесу планируется построить 8-полосную автомобильную дорогу, соединяющую Киевское и Калужское шоссе (для большегрузного транзитного транспорта) длиной 6 км с шириной полосы отвода примерно 100 м. Таким образом, зона вырубки составит ориентировочно 60 га леса, существенную часть которого составляют лесные культуры 50-х и 60-х годов (по данным таксационных описаний кварталов 23, 24, 53, 54, 57 Малинского лесничества Краснопахорского лесхоза за 1990 и 2000 гг.)
Согласно новым правилам землепользования и застройки г. Троицк под объекты капитального строительства будет выделено еще ориентировочно 40 га лесных территорий [5].
Таким образом, только за первые 5 лет существования статуса ООЗТ под вы-рубку и строительство дорог и иных объектов капитального строительства уже распланирована примерно четверть Троицкого леса. Если же брать только непосредственно прилегающие к Троицку лесные территории, то доля уже распланированных под вырубку и строительство лесных территорий будет еще выше - от 30 до 40%.
Все это стало возможным благодаря правовым модификациям режима ООЗТ, без общественного обсуждения и без привлечения внимания СМИ, разрешившим в итоге строительство линейных объектов на ООЗТ.
Основываясь на этом примере развития т.н. «особо охраняемого» режима зеленых территорий Новой Москвы и сравнивая его с режимом «лесопаркового зеленого пояса» (ЛЗП) в ФЗ ОС, можно увидеть, что, вобрав в себя опыт использования режима ООЗТ в части разрешения строительства линейных объектов (дороги, линии связи, трубопроводы и т.п.), режим ЛЗП идет дальше и разрешает на лесных территориях, помимо линейных объектов, возводить объекты капитального строительства здравоохранения, образования, объекты для осуществления рекреационной деятельности, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности. (п. 6 ч. 3 ст. 62. ФЗ ОС)
Примечательна форма, в которой разрешаются сплошные рубки в защитных лесах ЛЗП для строительства всех этих объектов. Ст. 62.5 ФЗ ОС, в которой регламентируются рубки в ЛЗП, запрещает сплошные рубки. Оставляя для исключений ст.17 Лесного Кодекса (ЛК), которая также запрещает сплошные рубки, если они не обоснованы лесоводственными мероприятиями (в статье дано развернутое определение, которые мы здесь опускаем). Но и здесь законодатель оставляет место для исключений и отсылает к следующей статье – ст. 21, которая среди прочего разрешает сплошные рубки в защитных лесах в случаях, если строительство соответствующих объектов не запрещено в соответствии с законодательством Российской Федерации. И для замыкания этой цепочки мы смотрим п. 6. ч. 3 Статьи 62.4. ФЗ ОС «Режим особой охраны природных объектов, расположенных в лесопарковых зеленых поясах», которая среди прочего разрешает «строительство гидротехнических сооружений, линий связи, линий электропередачи, трубопроводов, автомобильных дорог, железнодорожных линий, других линейных объектов и являющихся неотъемлемой технологической частью указанных объектов зданий, строений, сооружений, а также за исключением объектов здравоохранения, образования, объектов для осуществления рекреационной деятельности, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности». Другими словами, сплошные рубки в защитных лесах в режиме ЛЗП запрещены, то есть, разрешены. Статья, декларирующая запрещение рубок, по факту, через ряд отсылок разрешает эти рубки по формуле «запрещается» — «но осуществляется в случаях..» — «допускается...».
Таким образом, на основе сделанного анализа мы можем утверждать, что преамбула ФЗ ОС о необходимости «сохранения благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений» и основные принципы охраны окружающей среды, изложенные в ст.3 , декларирующие «обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду; запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды», соотносятся с итоговыми нормами, регулирующими лесопользование в режиме ЛЗП примерно также, как изначальные планы о защите и сохранении лесных территорий Новой Москвы соотносятся с режимом ООЗТ, введенным для этих территорий.
Формулировки «особо охраняемые», «лесопарковые» и прочее подобное являются лишь фигурами речи и не несут соответствующей смысловой нагрузки. На примере лесов Новой Москвы, получивших статус ООЗТ, можно увидеть, каким образом может сложиться судьба лесных насаждений, которые в ближайшем будущем получат статус ЛЗП.
Если очистить от сложных юридических формулировок смысл,заложенный в вышеперечисленных нормативных актах, в отношении режимов ООЗТ и ЛЗП, то в отношении лесопользования суть этих нововведений проста: вывести леса, окружающие го-рода, из защитного режима, где запрещено создание объектов, не связанных с созданием объектов лесной инфраструктуры (в том числе, объектов капитального строительства), поместив их в специально созданный под эти цели новый режим лесопользования, в рамках которого подобное строительство допускается.
Негативное влияние на соответствующие лесные территории от режимов ЛЗП и ООЗТ очевидно и демонстрируются примерами лесов Новой Москвы, лишь частично описанных в данной статье.
С учетом описанного выше негативного влияния статусов ЛЗП и ООЗТ на состояние лесов, имеет смысл разработать систему поддержки устойчивости лесных территорий [2, 4], попадающих под один из этих статусов. Помимо исключительно лесоводственных мероприятий, действенным способом противопоставить что-либо столь масштабным планам по хозяйственному освоению лесов Новой Москвы (и Троицкого леса в частности) может быть повышение общественной ценности этих лесных территорий. Если существенная часть населения близлежащих населенных пунктов начнет активно пользоваться лесом в рекреационных целях, «присваивая» его себе как общественно-значимую, публичную ценность –это может стать той дополнительной защитой лесных территорий, которой они не имеют на данный момент. Очевидно, что увеличение рекреационной нагрузки негативно сказывается на лесных насаждениях [8]. При этом также очевидно, что потенциальный ущерб от повышения рекреационной активности в разы (если не в десятки раз) меньше, чем тот ущерб лесным территориям, который уже запланирован (на примере лесов Новой Москвы) или будет запланирован в ближайшее время (для лесов в статусе ЛЗП). Для уменьшения негативного влияния от повышенной рекреационной активности лесные территории должны быть подготовлены соответствующим образом к увеличению рекреационной нагрузки [1,8], в том числе, с учетом особенности конкретного региона [3].
Планирование мероприятий, как запускающих процесс более широкого вовлечения населения в рекреационное пользование лесом (и повышающего тем самым общественную ценность таких лесов), так и мероприятий, увеличивающих устойчивость (в частности, рекреационную) соответствующих лесных территорий, должно стать направлением для дальнейших разработок по теме городских лесов и лесов в статусе ООЗТ и ЛЗП.
Литература
- Временные технические указания по устройству лесов рекреационного значения. – М., 1980.
- Дробышев Ю.И., Коротков С.А., Румянцев Д.Е Устойчивость древостоев: структурные аспекты. // . Лесохозяйственная информация. –2003. –№ 7. –С. 2-11.
- Коротков С.А., Стоноженко Л.В. Лесопользование в московском регионе.// Земле-устройство, кадастр и мониторинг земель. –2014. – № 1 (109). –С. 30-37.
- Коротков С.А. Теоретические проблемы устойчивости леса // Лесной вестник. –2015. –Т. 19.–№ 4. –С. 26-32.
- Постановление Администрации городского округа Троицк в г. Москве № 14 от 18.01.2017 «О проведении публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки городского округа Троицк в городе Москве»; Правила земле-пользования и застройки городского округа Троицк в городе Москве.
- Постановление Правительства Москвы No 616-ПП от 22 октября 2014 года «О внесении изменений в постановления Правительства Москвы от 22 августа 2012 г. № 423-ПП и от 22 августа 2012 г. № 424-ПП».
- Постановление Правительства Москвы № 732-ПП от 10.11.2015 «Об утверждении территориальной схемы развития территории Троицкого административного округа г. Москвы».
- Рысин Л.П. Влияние рекреационного лесопользования на растительность / Л.П. Рысин, Г.А. Полякова // Природные аспекты рекреационного использования леса. –М.: Наука, 1987